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政策建議丨直面問題 持續推進清潔供暖工程

發布者:CHIC | 日期:2021-09-27 | 來源:CHIC | 閱讀:307

直面問題 持續推進清潔供暖工程

清潔供暖工程是一個涉及熱源多元化、環境清潔化、用熱高效化、溫度舒適化、管理智能化的系統工程。近年來,我國北方地區堅持企業為主、政府推動、居民可承受方針,編制專項規劃,優化熱源構成,改造老舊熱網,提高建筑節能低碳水平,取消散煤取暖,并取得積極進展,形成了清潔利用燃煤、多源互補、熱電冷聯供等模式,群眾看到了更多的藍天白云,滿意度明顯提高。

一、清潔供暖工程實施中的問題

推進北方地區冬季清潔取暖,是重大民生工程、民心工程,關系北方地區廣大群眾溫暖過冬,關系霧霾天能不能減少,是能源生產和消費革命、農村生活方式革命的重要內容。然而,一些地方在推進清潔供暖過程中出現的問題必須引起高度重視。

1.部分地區清潔取暖方案不夠科學合理。

不少地區熱源選擇不當,個別地區出現反復改造的情形,造成很大浪費?!洞蜈A藍天保衛戰三年行動計劃》要求,堅持宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱原則,部分地區片面理解為“雙改”優先,沒有綜合考慮當地資源、群眾消費能力等因素,導致清潔供暖工程改造效果不佳,甚至反復改造的情形,既浪費資金,也增加了居民不滿。

改造措施脫離實際。一些地方的“雙改”,沒有考慮住宅條件和保暖情況,沒有收到預期效果。我國部分城鎮老舊小區房屋結構簡易,建筑能效低、保溫效果差;房屋外墻、門窗幾乎沒有保溫措施。農村地區情況更甚,除少數新建住宅保暖情況稍好外,多數農宅墻體偏薄且無保溫措施,“跑氣漏風”,達到同樣的供暖效果必然要浪費大量熱能。

少數改造工程質量差、使用非標產品,不僅影響供暖效果,還存在安全隱患。供暖改造時間緊、任務重;為趕工期,工程質量和產品質量均得不到保證。部分地區集中采購電直熱式采暖爐,因使用非標零件發生嚴重故障。一些地區在進行改造作業時,施工人員圖省事只是鋸斷了舊管道而非全部拆除,在供暖試水時不少家庭地板因舊管道冒水被泡。

2.不計成本推進“煤改氣”“煤改電”留下遺患。

取暖費用增加明顯。我們調研發現,山西省城鎮每個采暖季原來的費用一般在1600—2000元,農民用煤2-3噸、費用約1000-1800元?!半p改”后,若達到以往的供暖水平,農村用戶取暖費在補貼后仍要3000—6000元。因此,許多農戶舍不得用氣、甚至出現“改而不用”情形。臨汾市洪洞縣白石村推廣“雙改”后,存在“改不起、用不起”情形;部分農戶無力承擔初裝費或運行費,個別孤寡老人沒有任何取暖措施,談不上溫暖過冬。

財政補貼壓力較大。由于地方實際稅收下降,補貼“雙改”的壓力大。如山西除8個試點城市獲有3年中央財政補貼外,其他3個市主要靠地方財政投入,均需20億以上。按每戶每年補貼1000—2000元測算,2021年后山西省的運行補貼每年將達20—40億元,還有管網建設、安全維護等支出,財政入不敷出。

企業投資回款難,資金壓力大。一些企業盲目鋪攤子,造成大量資金沉沒。由于地方大多采用事后補貼方式,要求企業墊資建設,部分地區項目竣工后不能及時支付工程款,或拖欠工程設備款,或不能完全兌現補貼等情形,給企業經營帶來了較大壓力。

3.個別地方存在亂作為、不作為現象。

在推進“雙改”中,不少地方存在“一刀切”現象。盡管國家一再禁止“一刀切”,要求“一企一策”,但一些地方依然是急功近利,硬干蠻上;有的地方強行要求“雙改”,有的市縣盲目擴大農村禁煤區。一些地方強制“雙改”導致農村散煤燃燒“反彈”。臨汾市洪洞縣南營村被劃為禁煤村,要求使用天然氣采暖;為防止“返煤”,村干部將農戶家灶臺用水泥封上,“一禁了之”,引起社會輿論廣泛關注。

個別地方對供暖中出現的問題解決不及時。如太原市小店區農校宿舍禁煤后,原有燃煤鍋爐改燒木材,供暖溫度低,居民只能用電暖器、電熱毯取暖;又如太原市某片區集中供暖溫度不達標、部分暖氣片冰涼,市政府召開了現場會后問題仍未得到解決;一些小區居民家中部分供熱水管和暖氣片根本不通暖氣,問題在很長時間內沒有得到解決。

產品質量和運維服務存在隱患。受清潔取暖“政策紅利”影響,許多設備生產、工程建設等企業蜂擁而上,工程普遍低價中標,廠家降低產品質量或服務規格,存在較大的質量安全隱患。一些企業不認真探索創新方式,一哄而上,擾亂行業標準和秩序。惡性競爭不僅會為后期運營維護留下隱患,也不利于行業的健康持續發展。

4.清潔供暖工程實施中出現政策執行走樣問題。

傳導機制效率低下。自2017年實施北方地區清潔取暖試點城市以來,相關城市均成立了工作領導小組,負責清潔取暖工程的規劃、建設、管理和運營的統一協調工作。然而,由于傳導機制效率低,經常出現一個政策剛傳達到基層、又下發新政策的情況,政策變化快成為實施難的重要原因,直接結果是基層群眾沒有得到清潔取暖的預期效益。

氣源不足成為一些地方的“掣肘”,農村地區推廣難度更大。例如,太原市小店區劉家堡鄉東里解村在2017年實施“煤改氣”后,有時存在供氣壓力不足的問題。多名農戶反映用燃氣灶做飯時,安全閥時常會因天然氣壓力不足而自動落下,部分農戶將安全閥墊起后繼續使用,存在安全隱患。受清潔供暖成本制約以及生活習慣影響,一些收入低的居民很難接受高價格的電取暖或氣取暖費用;居民對政府補貼的可持續性也心存擔憂。

未來北方地區清潔取暖工作新增量約一半在農村地區,燃氣管網普遍較差,配電網能力不足;尤其在非重點區域,天然氣與電力基礎設施條件普遍不足,氣源保障難度大,配套建設需要各級政府的大量投資,財政難以支撐。

二、直面問題,分類施策,持續推進清潔供暖工程

開弓沒有回頭箭。只有認真總結“煤改氣”“煤改電”(以下簡稱“雙改”)的經驗,解決工作推進中的問題,分類施策,才能建好清潔供暖這項民生工程、民心工程。為促進清潔供熱產業可持續發展,建議如下:

1.加強頂層設計,各地要制定推進計劃。

雖然中央和地方出臺了政策、規劃,但代煤思路、熱源占比、技術路線等問題并未形成共識。必須加強頂層設計,以構建“安全、高效、清潔、經濟”的供熱工程系統,并成為雙代的工作目標。安全,要求供熱工程減少或不出事故;高效,要求供熱工程可以實現節能低碳或利用效率最大化;清潔,要求供熱的環境不利影響最小化;經濟,要以居民可承受的成本溫暖過冬。熱源選擇上,應因地制宜,宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱,盡可能多能互補、梯級利用、品味對口,以技術可行、能耗較少、環境友好、經濟合理的途徑為用戶提供所需熱量。削減煤炭、特別是散煤使用,降低供暖的污染物排放,以便“藍天常在”。

要明確,清潔供暖方向和目標不能變,綠色低碳發展不會變,無論城市還是農村。從實際出發,各地必須調查研究,研究工作推進中出現的問題,統籌謀劃,尋求破解問題的思路和途徑,分類施策,扎實推進清潔供暖工程實施,而不能“千篇一律”“一刀切”。2018年7月23日,財政部、生態環境部、住建部、國家能源局聯合發布《關于擴大中央財政支持北方地區冬季清潔取暖城市試點的通知》,要求汲取天然氣供應緊張、盲目夸大“煤改氣”實施規模、影響部分群眾冬季取暖的教訓,“以氣定改”、“先立后破”、多措并舉推進冬季清潔取暖。各地要做好實施“工程圖”,相關規劃論證應當有能源主管部門和電力、天然氣等相關企業參與,以保證熱源供應的可靠性、穩定性;清潔供暖方案的技術經濟性可行性,也應當委托第三方進行專業評估;既要杜絕“大干快上”,又要因地制宜,力求精準高效,以保證工程施工質量和可持續運行。

2.將建筑節能改造放在重要位置,提高熱效率。

建筑節能改造,不僅可以有效拉動投資需求,還能收到節能減排、環境保護、應對氣候變化等多贏效果。應加大建筑節能改造的政策和資金支持力度,完善激勵機制,引導社會資本進入清潔取暖改造市場,城鎮地區重點實施既有居住建筑、老舊供熱管網等綠色改造,農村地區優先做好農宅外墻、門窗、屋頂保溫改造。如進行建筑節能改造,不僅可以提高保暖效果、降低取暖成本,還能節約30%以上的能源。在城市集中供熱得到基本保證后,應向氣候過渡帶和北方廣大農村地區延伸。保證安全是政府和企業提供準公共物品的必然要求,供熱管道破裂、居民取暖煤氣中毒等問題也應避免。鼓勵第三方依據用戶、室內外溫差等監測信息,實現室溫自動調節,提高清潔供暖的智能化管理水平,提高熱效率。以用戶需求為導向,提供冬暖夏涼的室溫,滿足居民群眾溫度舒適化、個性化需求。

清潔供熱工程,目的是為居民生產生活創造一個“溫度適宜”的環境;由于清潔供暖工程的自然壟斷性,建好了就應當得到最大化利用,一段內不必再建。供暖是氣候寒冷和嚴寒地區居民的生存需求;南方夏季用空調、氣候過渡帶地區“夏要涼風冬要暖”,是改善型或小康需求,均應擺到議事日程。

3.完善補貼政策,形成長效機制。

三年來,清潔供暖工程之所以推進速度很快,主要是因為政策導向的作用;如果國家在試點城市三年后的政策不明朗,地方補貼退坡乃至取消,不僅一些地方燒煤“反彈”的可能性極大,還將造成工程前期投資浪費,農村地區尤其如此;如汾渭平原城市,沒有資金保障清潔取暖會成為“爛尾工程”。

生態環境部發文禁止執法“一刀切”,國家能源局綜合司發布《關于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進過程中有關問題的通知》意見的函,均可以理解為對政策執行走樣的糾偏。推動清潔供熱或散煤替代工作勢必要增加政府的財政支出,也會增加群眾負擔。既要藍天白云、空氣質量好,又要溫暖過冬、家里灰塵少,增加支出是可以理解的,但應考慮群眾承受能力,讓群眾的滿意度和幸福感明顯增強。

應分清職責,著手研究清潔取暖試點城市補貼期結束后的政策,加大支持力度,適當延長補貼年限,防止取消補貼后大面積“返煤”等問題。優化補貼方式和標準,做好城鄉低收入群體、殘疾人等弱勢群體的政策兜底;研究制定合理的清潔取暖費用分擔機制,著力推進市場化運行,財政資金主要發揮引導作用,鼓勵社會資金進入,居民支付合理費用,保證居民以可承受的價格公平享受舒適的室內溫度。

國家能源局應提出電價優惠的一般性原則,地方優惠政策及其實施時間不應低于國家規定的三年。鼓勵電網公司根據大數據分析,提出不同地區、不同時段動態電力消費剩余(或利用率曲線),在谷值時段給予優惠電價,在利用率最小的1-2小時內可在原有優惠基礎上再給一定優惠;對可再生能源、“變廢為寶”的電力利用等,給予更長時間的優惠,不僅可以提高谷值時的電力利用效率,也能促進清潔供暖產業的可持續發展,可謂一舉多得。

4.堅持科學供暖,采取正確辦法推進“雙代”工作。

推廣先進適用技術、成熟經驗和商業模式。積極利用低品位工業余熱、淺層地熱能、污水/河水源熱泵、空氣能,大力發展可再生能源供熱。垃圾發電熱利用,不僅可以“變廢為寶”,也是變“鄰避”為“臨利”的有效舉措。以現有電廠(包括燃煤電廠、垃圾發電廠)余熱利用為主,輔以鋼廠、化工廠等工業余熱,可收節能減排之效。據清華大學的估算,對“2+26”城市50億平方米供熱需求,可比原來規劃方案運行成本減少72%,減少大氣污染物排放78%,減少天然氣用量320億立方米。

增強電供暖的科學化??照{、電熱纜等電直供熱的效果是“先暖房后暖墻”,升溫降溫均很快,可用于較小單元(如一個房間)的按需供熱,也只適合于分布式供熱,不應也不必要采用傳統的大型集中供熱方式,尤其是農村。南方地區進行大規模集中采暖系統建設存在投資過大、成本過高、可行性較低等弊端,電采暖是南方地區供暖的首選。電驅動熱泵(空氣源、水源、地源熱泵等)能源轉換效率較高,熱效率經過發電和供熱效率COP=3的兩次轉化,一次能源利用效率在1.2左右甚至更高,更適宜用于分散式供熱。煤制氣用于供熱并非好的選擇,因為增加能源轉化環節勢必增加能耗和污染物排放。

農村地區,熱源供應-智能化管理-建筑節能低碳一體化,是清潔供暖的必然選擇。應按照“先供后拆”“以供定改”原則,綜合考慮熱源、技術先進性、經濟合理性等因素,選擇技術經濟可行的供暖方法;可以探索環保型燃煤爐供暖,鼓勵生物質鍋爐集中供暖、分戶式生物質成型燃料+專用環保爐具、“太陽能+”、水源/污水源熱泵等多種方式。

5.堅持高質量,要求清潔供熱工程設施設備的經久耐用。

一些供暖工程設備使用年限僅十年,與“百年大計”要求相去甚遠。因此,要梳理與清潔供暖工程有關的政策、規劃、產品標準、工程施工等規定,并遵照習近平總書記關于清潔取暖是民生工程、民心工程的指示,調整相關政策、產品質量和使用年限等標準。

積極推進清潔供暖工程的高質量發展;清潔供暖工程既然是“百年大計”,就要經得起時間的檢驗;應將高質量工程作為“標桿”,完善供暖產品和設備標準,而將“豆腐渣、豆腐腦”工程施工單位列入“黑名單”;在相關工程顯著地方上刻上施工單位名稱,并及時排查和消除安全隱患,以滿足熱用戶、尤其是弱勢群體溫暖過冬的需要。

加強監管,遏制惡性競爭。要完善最低價中標政策,增加約束條件:工程建設最低價應當由成本加一定利潤構成;并禁止工程轉包。分戶熱計量雖可提高熱效率,但將國外按幢熱計量改變為國內按戶熱計量,實施成本加大,出現“水土不服”情形,居民家庭買了熱表卻沒有用上。應加以調整,按樓、按單元進行熱計量;對冬季不需供暖的家庭,可在基礎熱價不低于一定比例下核減供暖費,以減少希望溫暖過冬而又不愿付費的“蹭熱”行為。應避免社會資金炒作供暖工程而不參與運行、甚至導致供暖質量下降和成本上升等情形。應加強施工質量和產品質量監管。由國家發展改革委、市場監督總局等部門牽頭對清潔供暖工程中的相關產品標準、施工驗收等修訂完善,對施工質量、產品質量加強監督,以實現清潔供暖工程的可持續發展。

6.建立政府、企業、公眾參與的社會治理結構。

十九屆四中全會提出了建立現代治理體系、實現治理能力現代化的要求。清潔供暖工程是當前治理的重要內容;應當統籌謀劃,避免“一刀切”,兼顧群眾溫暖過冬、大氣污染防治和熱源保障能力,按照城區、城鄉結合部、農村地區,分階段、分類型循序推進。

加強組織領導,完善協調機制,提高政策、信息傳達效率。由主要分管領導牽頭,統籌協調政府各部門,及時解決清潔供暖工程實施中出現的問題,通報問題解決的進展。從中央到地方,從國家政策到具體受益的每個用戶,政策的內容和重點都應簡潔且明確,信息傳達渠道應當是雙向的而不是單向的。

發揮第三方作用,鼓勵第三方開展補貼資金使用情況進行客觀、公正的評估,提高資金使用績效;開展清潔取暖效果年度評估,總結經驗和教訓,進行相關培訓,為群眾創造一個舒適的生產生活環境。

提高公眾參與度。應充分調動公眾積極性和主觀能動性,在熱源選擇、設備選型等環節給予用戶一定的自主權;農村清潔供熱工程的推進,要結合鄉村振興、農民“進城上樓”和規劃拆遷戶等情況,堅守群眾溫暖過冬底線,不盲目劃定“禁煤區”,充分考慮群眾承受能力,對散煤生產、流通和使用“嚴加監管”,避免重復改造和投資浪費。

清潔供暖“雙改”,是民心工程,必須實事求是,循序漸進,不能“好心辦壞事”,以群眾滿意度為目標,讓清潔供暖工程成為領導省心、企業熱心、用戶舒心的工程。

 


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